CAPITULO I

Introducción

        La historia de Puerto Rico como pueblo, se ha caracterizado por una sucesión de cambios que han alterado su conformación social, económica y política desde su descubrimiento en 1493 hasta el presente.  Con la llegada de los españoles, se inició un proceso de colonización que convirtió a la Isla de Puerto Rico en un fuerte militar.  Luego de que casi desapareciera la población indígena y la restante fuera asimilada en el resto del siglo, la Isla comenzó a configurarse como una sociedad agrícola, colonial, aristocrática, cerrada al exterior, con una cultura relativamente estática (Quintero Alfaro, 1972).  La Guerra Hispanoamericana alteró el desarrollo que, aunque lento y penoso, comenzaba a definir la sociedad.

     A partir de ese momento, la Isla pasó a manos de Estados Unidos y como consecuencia, se inició otro período de cambios.  A medida que se fue configurando la nueva estructura de poder, la sociedad puertorriqueña fue experimentando un período de modernización que alteraría su estructura política, económica y social.  Entre los cambios más significativos estuvo, el desarrollo de un modelo económico basado en la importación de capital extranjero.  Este desarrollo económico llevó al País a una gran dependencia de los Estados Unidos.

    El proceso de modernización e  industrialización trajo cambios:  mejoramiento de las condiciones de salud, vivienda y condiciones de trabajo.  Se transformó la organización social, hubo una mayor concentración urbana y se desarrolló una creciente clase media.

     En el ámbito político, la Isla ha pasado por una serie de cambios luego de que se establecieron los partidos políticos a partir de 1870 con el nacimiento del Partido Conservador, el primer partido organizado bajo la dominación española seguido por la fundación del Partido Liberal Reformista.   Los cambios han permitido la afirmación sistemática de la identidad nacional y el desarrollo de una sociedad con sus características propias.  No empece los esfuerzos realizados, los puertorriqueños han tenido que enfrentarse a una gran variedad de fuerzas que han impactado su historia y han contribuido a que se continúen buscando soluciones a los problemas existentes en todos los órdenes de su vida como pueblo.

     Los cambios sociales que han caracterizado la historia del País deben verse como fuerzas positivas, que han estimulado la búsqueda de mayor estabilidad a base de una dinámica transformadora de la realidad y conforme a las necesidades de su entorno.  Una de esas fuerzas positivas es la educación.  El pueblo de Puerto Rico ha depositado su confianza en las instituciones educativas como un medio para transformar la realidad socioeconómica y cultural en la búsqueda de una mejor calidad de vida.   Para lograr el propósito de la educación como fuerza transformadora de la sociedad, es necesario ajustar metas y objetivos a las necesidades del País.  La interpretación efectiva de las necesidades y los mandatos de la sociedad será un factor decisivo para la sincronización del sistema educativo con el sistema social.   Sobre esta premisa se puede concluir, que los cambios en el ámbito social deben propiciar políticas educativas que respondan a las necesidades de la sociedad.

Antecedentes

     El sistema educativo de Puerto Rico ha sido objeto de estudio en diversas ocasiones.   Los mismos han permitido descubrir varios de los problemas que han estado afectando el sistema educativo de Puerto Rico.

     En 1925, por invitación de la Legislatura y de la Universidad de Puerto Rico, una comisión del "International Institute of Teachers College" de la Universidad de Columbia, realizó un estudio del sistema educativo de Puerto Rico (Monroe, 1926).  El informe señalaba la existencia de un sistema de educación pública universal y gratuito, adaptado en su totalidad de modelos importados de Estados Unidos y caracterizado por la uniformidad de la enseñanza y el énfasis en la adquisición de conocimientos.   En dicho estudio se concluyó, que existía una excesiva centralización del poder para la toma de decisiones y muy poco presupuesto para atender las necesidades del sistema (en Cámara de Representantes, 1960).

     En el 1947, la Legislatura de Puerto Rico aprobó la Ley Número 60.  Esta asignó fondos y llevar a cabo un estudio del sistema educativo del País.   El estudio reveló que las facilidades físicas existentes no eran adecuadas, alertó sobre la ausencia de métodos para evaluar las metas y objetivos del Departamento de Instrucción Pública (DIP); y denunció la falta de un currículo que contemplara el estudio de áreas como la salud, la economía, desarrollo de la creatividad y lo estético.   También presentó el problema de la falta de participación de los maestros en la toma de decisiones en asuntos que le competen (en Estudio del sistema educativo, 1960).

     El estudio recomendó, variar los métodos de enseñanza y hacer mejor uso del tiempo, buscar mecanismos para evaluar las metas y objetivos del DIP e involucrar a la comunidad en el proceso educativo intensificando la cooperación entre el DIP y otras agencias del gobierno.

     En 1959, el Gobierno de Puerto Rico se interesó en conocer la forma en que se estaba desarrollando el quehacer educativo y ordenó otro estudio.  Este señaló que la organización del DIP se basaba en una extremada centralización, lo que no estaba a tono con los cambios que se habían operado en la Isla en lo social, económico y político de la Isla.  Se postulaba que  el desconocimiento de lo que se hacía en el DIP contribuía a la merma en la fe que el pueblo le tenía a la escuela pública.  También se encontró una falta de control efectivo de funciones, falta de un cuerpo directivo cuyas funciones principales fueran las de señalar política y trazar pautas y directrices y la ausencia de un análisis evaluativo sistemático de las labores que le correspondía realizar a las distintas divisiones y agencias.  El estudio recomendó descentralizar el sistema y delegar  un número de funciones que se realizaban en la oficina central a los superintendentes de escuela; estimular la acción conjunta entre el liderato educativo y la ciudadanía; promover la planificación educativa como un medio de atender los graves problemas del sistema de educación en Puerto Rico.   La planificación se realizaría en conjunto con otros sectores de la comunidad educativa, gubernamental y privada que permitiera la diversidad de marcos de referencia y experiencias de manera que se lograra un consenso de opiniones de cómo resolver los problemas educativos del País.  A tales efectos se recomendó la creación de una Junta Estatal de Educación cuyo propósito sería representar a la comunidad y junto al Secretario de Instrucción  estudiar y resolver asuntos de carácter educativo.  Esta Junta estaría constituida por ciudadanos y padres interesados en la instrucción pública (López Yustos, 1991).

    Para el año 1974 se creó la Comisión sobre Reforma Educativa, con el propósito de estudiar el sistema educativo e iniciar los esfuerzos hacia una revisión de las prácticas administrativas mediante una nueva Ley Orgánica (Cámara de Representantes, 1977).  En el estudio se mencionan algunos de las causas de la baja efectividad del sistema.   Entre ellos: ausencia de una filosofía educativa;  de objetivos generales que guiaran el esfuerzo educativo y cultural;  de objetivos específicos que guiaran la acción a nivel de áreas, niveles y programas; irrelevancia del currículo; ausencia de sistemas integrales y continuados de planificación y evaluación; limitaciones de tipo gerencial y presupuestario.  Estos factores se reflejaron en una falta de continuidad en el esfuerzo a largo plazo, decisiones conflictivas, acciones desarticuladas e inefectividad para cumplir con los propósitos de la educación en Puerto Rico, provisión y distribución inadecuada de material educativo, baja disposición de ánimo del personal, bajo aprovechamiento y un porciento alto de deserción y fracasos.  Se hizo un llamado a que se corrigiera otro problema de la educación en Puerto Rico, la dominación del sistema educativo por los intereses políticos del partido que ostentaba el poder.  De acuerdo con el estudio, esa situación ha llevado al sistema a tomar medidas legales y reglamentarias para evitar la intromisión de las fuerzas políticas externas y de otros grupos de presión, culminando en una gran burocratización e inflexibilidad que han ahogado la iniciativa y la renovación del mismo.

     En el estudio, se recomendó establecer una estructura y una organización en la cual los poderes públicos, los componentes del sistema y la comunidad participara conjuntamente con la administración del sistema; la continuidad debería prevaler, estimulando aquellos cambios que se justificaran.  Se recomendaba también que cada área tuviera la autonomía básica necesaria para lograr una gestión creadora; las unidades básicas se convirtieran en el centro neural del sistema con la autonomía y libertad de acción necesarias para estimular la creatividad.  El resultado de la autonomía debería ser la flexibilidad dentro de un conjunto orgánicamente integrado, con objetivos claros y mecanismos efectivos de autoevaluación.

     Los estudios del sistema educativo han coincidido en la necesidad de atacar las graves deficiencias tanto administrativas como curriculares sugiriendo cambios en su estructura y operación a la luz de las transformaciones sociales que ha tenido la Isla.

     En resumen, los estudios han concluido que el sistema educativo se enfrenta a los siguientes problemas que han llevado al mismo a no poder realizar su encomienda en forma efectiva y eficiente:

 - Ausencia de una filosofía educativa oficial
 - Excesiva centralización del sistema
 - Recursos financieros escasos, con el agravante de la incertidumbre en la economía dependiente de la
    metrópolis
 - Una ley educativa arcaica y obsoleta que data de 1903, donde se le confieren poderes excesivos al Secretario
    de Instrucción en asuntos como la toma de decisiones sobre administración, presupuesto, currículo,
    supervisión, evaluación y personal de todo el sistema.
 - Falta de coordinación entre los niveles operacionales central, regional y local y éstos, a su vez, con otros
    instituciones públicas.
 - Falta de continuidad debido a los cambios de administración pública
 - Supervisión inadecuada de los maestros


Planteamiento del problema

     Debido la necesidad de implantar cambios que contribuyan a mejorar la calidad del servicio educativo, es importante asegurarse de que los mismos respondan a las necesidades de los afectados,  mejoren las condiciones existentes y tengan la continuidad necesaria para que se puedan evaluar y ajustar a las condiciones particulares de la organización.  Se ha encontrado que algunos de los esfuerzos reformadores adoptados por el DIP han carecido de continuidad, descartándose proyectos y programas que resultaban prometedores al solucionar algunos de los problemas que los estudios habían detectado.   Los cambios que se han legislado, planificado e implantado no parecen haber sido objeto de un estudio minucioso que pudiera explicar el porqué no se continuaron y se descartaron sin evidenciar sus logros o deficiencias.   La explicación se podría encontrar en el diseño del proyecto de cambio y en su complejidad.  Por otro lado, se podría buscar la posible explicación en el proceso administrativo que se siguió para implantarlo, y en los ambientes internos y externos que rodearon la experiencia del cambio.  Debido a los muchos y variados factores que podrían afectar la implantación de un cambio es necesario estudiarlos y determinar aquéllos que pueden influir sobre la misma.

     Dada la importancia de la fase de implantación de un programa o proyecto educativo innovador en Puerto Rico y de los factores que afectan la continuidad de dichos programas o proyectos, la investigadora se propuso estudiar  el Proyecto de Calendario Escolar Continuo (PCEC) vigente en Puerto Rico entre los años 1973 al 1978.  Tomando en consideración que el PCEC representó una experiencia de cambio abarcadora, se seleccionó la misma para hacer un análisis crítico de esa experiencia.   Se seleccionó el PCEC porque  además de ser un cambio planificado abarcó  tanto el aspecto administrativo como el curricular alterando los procedimientos tradicionales de organizar las escuelas en Puerto Rico.

     Este proyecto se adoptó, gracias a las acciones conjuntas de organismos asesores y del propio sistema de Instrucción Pública.  Para el 1969 se creó la Junta Estatal de Educación (JEE) cuya encomienda era asesorar al Secretario de Instrucción y contribuir a buscarle soluciones a los problemas educativos presentes en el sistema que limitaran su capacidad para lograr sus objetivos.  Esta Junta había estado revisando los hallazgos de los estudios previamente realizados del sistema además de detectar unos problemas que se estaban presentando en ese momento en particular.  Luego de un estudio de la literatura sobre la estrategia de calendario continuo y visitas a los lugares donde se estaba implantando, se recomendó su adopción en Puerto Rico.  Este programa abarcó casi todo el sistema de Instrucción Pública cambiando la estrategia de organización del año escolar en períodos de cuarenta y cinco días (45) durante cinco (5) períodos de tiempo al año y reestructurando y revisando los ofrecimientos curriculares existentes hasta ese momento ( Véase Anejo A, Descripción  del PCEC).  No empece a que el proyecto se adoptó después de estudiarse bien la situación y de atemperarse a la situación particular de Puerto Rico, el PCEC se descartó.

     En este estudio, se investigaron los ambientes internos y externos que le sirvieron de marco al proceso de implantación de un cambio educativo en Puerto Rico, mediante el análisis de los factores de contexto social y las condiciones administrativas que influyeron sobre la implantación del PCEC vigente en Puerto Rico de 1973 al 1978.  También se investigó la interacción entre los factores de contexto social y las condiciones de tipo administrativo durante la implantación del proyecto y el resultado de la interacción.

Justificación

    Todas las recomendaciones hechas por los estudios, apuntan hacia la necesidad de cambios y reformas al sistema para tratar de solucionar los problemas más apremiantes, que afectan la calidad del producto educativo y la confianza del pueblo en la gestión educativa.  Para poder atender estos problemas y hacer más eficiente el sistema de Instrucción Pública, el Departamento de Educación  ha iniciado esfuerzos reformadores para aliviar los graves problemas que los estudios han identificado.   Algunos de ellos, en forma aislada y otros como parte de una estrategia de reforma más amplia.  Por lo general, los movimientos de cambio reformadores se han justificado a base de la insatisfacción que tiene el pueblo puertorriqueño del producto de la gestión educativa del sistema.

    El cambio es una de las alternativas que utilizan las organizaciones para responder a las presiones de su entorno.  La implantación del mismo causa desajustes momentáneos que podrían afectar el funcionamiento de la organización (Schein, 1985).  Por lo tanto, es necesario conocer los distintos factores que operan en la experiencia de implantación de un cambio y las condiciones necesarias para que el mismo se produzca en forma exitosa y duradera.

     La experiencia observada en la adopción, planificación e implantación de proyectos reformadores en el sistema educativo  demuestra que muchos de ellos son abandonados sin mediar explicaciones sobre las razones para descartarse.  Los maestros, principales implantadores de estos proyectos, no reciben mucha información sobre la adopción, planificación, implantación y eliminación de los esfuerzos reformadores.  La estrategia empírico- racional para la adopción de cambios sugiere que si un cambio tiene los atributos racionales, legales, y técnicos apropiados, tales como un buen estudio de la situación, un buen marco teórico, y si está bien justificado, tendrá éxito.  Sin embargo, la experiencia con la implantación de cambios que sólo se basan en estas consideraciones técnicas y racionales no han garantizado la permanencia de las reformas, y lo que es peor, se han descartado como si el proyecto no tuviera méritos y capacidad para solucionar los problemas que le sirvieron de base a su implantación.

     Una revisión de los resultados de la implantación de proyectos reformadores e innovadores, por lo general demuestran, que los objetivos no se han logrado y se han invertido muchos recursos fiscales (Bardach, 1977).  En sistemas que cuentan con pocos recursos fiscales y que a su vez son altamente dependientes de aportaciones foráneas, como es el caso del DIP y de Puerto Rico, es importante conocer las condiciones y los factores que influyen en la adopción de cambios educativos.

     En una organización burocratizada, donde la racionalidad, la legalidad, la jerarquía, los reglamentos y la toma de decisiones residen en una base de poder centralizado, pero que, por otro lado, recibe insumos del ambiente interno y externo a través del apoyo, rechazo y control de aliados, rivales y controladores de su gestión, es necesario buscar explicaciones a los eventos que allí ocurren bajo otra dimensión, la no racional.  Esta podría explicar el resultado de la experiencia en la implantación de cambios.

     A tales efectos se justifica el estudio del proceso de implantación de cambios educativos para poder explicar los procesos inherentes a la toma de decisiones para efectuarlos, las condiciones ambientales tanto externas como internas a la organización que operan en la experiencia y los efectos que éstos provocan.   El análisis de las condiciones que contribuyen a la realización de los cambios, permite buscar alternativas para atacar los problemas que puedan impedir su implantación y de esa forma minimizar los efectos adversos que podrían acompañar la experiencia.  Este análisis permitirá conocer los factores que facilitan o impiden que un programa educativo se continúe o se descarte.  Feliciano (1985) encontró que algunos de los factores se podrían hallar en los ambientes no técnicos, el contexto político y los grupos de poder que influyen en el momento de implantar un cambio.  Estos ambientes no técnicos son aquellos eventos y sucesos que no están contemplados en el modelo racional de una organización burocratizada donde la legalidad, la jerarquía y los reglamentos tratan de descartar factores no racionales como la influencia del ambiente político y económico, donde operará el cambio.
 

Importancia del estudio

     El estudio del proceso de implantación de un programa o reforma es importante porque, a pesar de que el proyecto de cambio parezca prometedor en su diseño, y demuestre tener efectos positivos sobre la organización, no es hasta que se adopta e implanta dentro de un sistema educativo que se puede demostrar su eficiencia y eficacia.  Hasta que el proyecto no se implanta, no se tiene base para juzgar los efectos que se le han adjudicado en el plan de adopción.

     Por otro lado, se podría asumir que la implantación apropiada de un programa sólo se puede saber al medirse sus resultados a la luz del logro o no de sus objetivos.  Si no se logran los objetivos, se podría concluir que el proyecto no fue efectivo obviando la posibilidad de buscar las explicaciones en el proceso de implantarlo y las condiciones que lo afectan.

     Finalmente, el estudio del proceso de implantación es importante porque las condiciones tradicionalmente asociadas a una planificación educativa efectiva no son suficientes para lograr el éxito en la implantación de cambios.  Condiciones como la racionalidad en su diseño, su legalidad, su justificación empírica, manejo controlado y sus características técnicas no garantizan el éxito de un proyecto.  La implantación efectiva requiere de otras condiciones .  Esas condiciones se pueden encontrar en los ambientes no racionales que incluyen factores históricos, sociales y organizacionales.  Esto se explica por el hecho de que la planificación no se puede separar del contexto real de la implantación.

     Los hallazgos del estudio permitirán conocer la forma en que influyen los ambientes, la estructura de poder político y de los grupos sociales involucrados en la adopción, planificación e implantación de cambios en Puerto Rico.

    A largo plazo, la importancia de estudiar la implantación de reformas y cambios reside en la contribución de éstos a alertar a las organizaciones a que se ajusten a las exigencias de su entorno y cumplir con la misión que se les ha encomendado.  A corto plazo, este conocimiento servirá para alertar a los que toman las decisiones,  establecen política y planifican los cambios, a considerar esos factores antes de utilizar recursos humanos y fiscales.  En adición, este estudio demostró la importancia de utilizar de la historiografía como metodología de investigación desde una perspectiva problematizadora y no como una descripción narrativa de la historia.
 

Preguntas de Investigación

     El análisis de las condiciones que contribuyen a la realización de los cambios, permite buscar alternativas a los problemas que pueden presentarse en la implantación y minimizar los efectos adversos que podrían acompañar la experiencia.  En este estudio, se reconstruyó la experiencia de cambio para conocer la forma en que influyeron los ambientes en y fuera de la organización, la estructura de poder político y de los grupos sociales involucrados en la adopción, planificación e implantación de cambios en el sistema educativo de Puerto Rico.

A tales efectos se formularon las siguientes preguntas de investigación:

  1. ¿Cuáles fueron los factores de contexto social de Puerto Rico en la década de los setenta (70) que influyeron en el proceso de implantación del PCEC?
  2. ¿Cuáles fueron las condiciones de  tipo administrativo que influyeron en el proceso de implantación del PCEC?
  3. ¿Cómo interactuaron los factores de contexto social con las condiciones de tipo administrativo  presentes en el momento de la implantación del PCEC?
  4. ¿Cuál fue el resultado de la interacción entre los factores de contexto social y las condiciones de implantación de tipo administrativo sobre el PCEC?


Definición de términos

1. Factores de Contexto social  - Conjunto de sucesos  y eventos pertenecientes al ambiente social, económico y político de
    Puerto Rico que afectaron el proceso de implantación del PCEC.

     a. Ambiente social

Conjunto de situaciones sociodemográficas que describieron el entorno social de Puerto Rico desde el 1940 hasta el 1980 y que influyeron en el proceso de implantación del PCEC. Se analizaron los siguientes elementos:

Cambios demográficos-  fluctuaciones poblaciones  provocadas por la natalidad, mortalidad y la migración en Puerto Rico.

Distribución geográfica-  zonas en donde viven  grupos poblacionales denominadas urbanas y rurales

Clase social- conjunto de personas que se distinguen por su rama ocupacional particular, empleabilidad y fuente de obtención de ingresos.  Durante el estudio se reconocieron la clase trabajadora, la clase trabajadora permanentemente marginada de la economía, desempleada y dependiente del Estado.

Grupos de interés social-  grupos que  están involucrados en el proceso de  planificación e implantación de programas.

Grupos profesionales- los que pertenecen a asociaciones profesionales que representan algún sector en particular como Asociación de Escuelas Privadas, Colegio de Abogados, Asociación de Profesores Universitarios y otros.

Agrupaciones magisteriales- organizaciones activas en Puerto Rico durante la década de los 70, la Asociación de Maestros de Puerto Rico y la Federación de Maestros de Puerto Rico

Padres- de estudiantes participantes del proyecto

Prensa- representada por los medios de comunicación social.


 b. Ambiente Económico

  Conjunto de situaciones económicas de Puerto Rico cuando se adoptó el PCEC y que influyeron en el proceso de implantación del mismo.  Se analizaron los siguientes elementos:

Modelo de desarrollo económico - Conjunto de estrategias que utiliza un país para la obtención de capital.  Se identificó la estrategia de desarrollo caracterizada por el modelo de inversión de capital conocido como

Operación Manos a la Obra -vigente en Puerto Rico desde la década del 1940.

Fuentes de financiamiento - instituciones o personas que aportaron  capital para subsidiar las actividades de implantación del PCEC.

Aportaciones presupuestarias - dinero asignado por la Legislatura de  Puerto Rico al DIP para los años 1973 al 1978.

Aportaciones presupuestarias federales - dinero asignado por el gobierno federal al Departamento de Instrucción Pública durante los años en que estuvo vigente el PCEC, 1973 al 1978.


c. Ambiente político

Situaciones políticas de Puerto Rico que propiciaron la participación del gobierno y los partidos políticos en el proceso de implantación del PCEC.

Ramas gubernamentales
    ejecutiva -  Gobernador y su gabinete
    legislativa - Legisladores y Comisiones

Partidos políticos - organizaciones cuyo fin es asegurar y mantener el control del gobierno, obtener la autoridad y poder de tomar las decisiones de cómo administrar la gestión pública por medio del mandato del pueblo para así obtener beneficios y ventajas ideológicas y materiales para sus seguidores.  Para la década de los 70 estaban inscritos el Partido Popular Democrático, Partido Nuevo Progresista y Partido Independentista Puertorriqueño.

2.  Proceso de implantación - Actividades que se realizaron en y fuera del DIP dirigidas al logro de metas y objetivos contemplados en el plan de acción del PCEC entre 1973 al 1978 en las escuelas secundarias de Puerto Rico.

3.  Condiciones de tipo administrativo -  Conjunto de situaciones, sucesos  y eventos pertenecientes al ambiente organizacional presentes en el sistema educativo que influyeron sobre el proceso de implantación del PCEC entre los años 1973-1978.

        Ambiente organizacional

Situaciones administrativas y de contexto educativo que describieron el ambiente educativo de Puerto Rico cuando se    adoptó e implantó el PCEC.  Se analizaron los siguientes elementos:
Estructura administrativa - estrategias de organización y operación que adoptó el DIP para lograr los objetivos del PCEC.  El DIP utilizó una forma de organización que se basa en un sistema legítimo y formal de autoridad donde predomina la jerarquización de tareas y la aplicación de procedimientos racionales.

Funciones administrativas - conjunto de actividades gerenciales que se realizaron con el propósito de lograr las metas y objetivos del PCEC.

Participación de los niveles operacionales - papel que jugaron los funcionarios adscritos al nivel local, regional y central en el proceso de implantación del PCEC.


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